Документ утвержден приказом №96 министра юстиции 31 марта. Текст состоит из 104 пунктов на 26 страницах плюс приложения. Предыдущий, принятый в декабре 2006 года, и давший возможность отказать в регистрации десяткам тысяч организаций, был длиннее на 5 страниц и 44 пункта.
Адмрегламент сводит в единую процедуру регистрации некоммерческие организации, регулируемые 18 федеральными законами. Исключение составляют только религиозные организации. Их регистрация, очевидно, будет регулироваться специальным актом.
В целом адмрегламент производит гнетущее впечатление — ни одно предложение правозащитников и лоббистов интересов российских НКО принято во внимание не было. Процедура регистрации оставлена жесткой с большой свободой усмотрения чиновников как в формальном отношении, так и по содержанию устава. Никакого уведомительного порядка создания НКО, никакого упрощения процедуры.
Не введена чрезвычайно важная процедура приостановления регистрационного действия по заявлению руководителя НКО, чтобы иметь возможность донести недостающие документы или исправить неточности в поданных.
Из описания процедуры регистрационных действий ушла чрезмерная детализация (до минут) действий чиновников — с одной стороны, объективно невыполнимая в реалиях, а с другой, - делающая их похожими на роботов.
Осталось требование к территориальным органам юстиции размещать информацию на своих сайтах. К сожалению, из 78 региональных управлений Минюста собственные страницы в интернете имеют не более 13, из которых реально полезными можно назвать только пять — в Чувашии, Башкирии, Бурятии, Карелии и Томской области. В приложении 1 к адмрегламенту указаны адреса управлений — вебстраница есть только у центрального аппарата.
Неприятной неожиданностью стало сохранение требования прошивать и пронумеровывать документы под угрозой отказа в государственной регистрации. Федеральные законы таких требований к подаваемым документам не содержат, равно как и не предусматривают соответствующего отказа в регистрации. Рано или поздно это станет предметом проверки нового адмрегламента на соответствие законам, поскольку регламент может уточнять требования закона, но не создавать новые.
Европейский суд по правам человека признает отказ в государственной регистрации НПО — ограничением права на свободу объединения, допустимым только в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, а равно для защиты прав и свобод других лиц. Неполнота представленных документов и оформление их в ненадлежащем порядке как основание отказа в регистрации — явно не тянет на угрозу национальной безопасности.
Существенным новым явно избыточным требованием стала обязанность прилагать к гарантийному письму об адресе для связи с НКО “надлежащим образом заверенных копий правоустанавливающих документов” (п. 27). Зачем Минюсту свидетельства о праве собственности на квартиру или офисное помещение всех ее/его сособственников, зачастую в ней не проживающих и не работающих, для фиксации этого адреса за НКО — совершенно непонятно. Предполагаю, что чиновники мотивируют это требование защитой прав третьих лиц, но каким образом приходящая из Минюста наряду с прочим почтовым спамом корреспонденция способна нарушить чьи-либо права? В конце концов, адрес для связи нужен самой организации и именно она, в первую очередь, заинтересована в получении адресованных ей писем, поскольку в противном случае не узнает даже о суде над ее закрытием.
Самым пугающим предметом проверки (п. 61) уполномоченным специалистом представленных на регистрацию документов будет, без сомнения, “соответствие содержания представленных документов требованиям законодательства Российской Федерации”. Шире формулу даже представить себе трудно. Уполномоченный специалист как средоточие в единственном лице толмача всего массива федерального законодательства — груз заведомо неподъемный, а потому — гарантирующий предельно произвольное его применение на практике.
Прежним осталось и правило о потере госпошлины (2000 рублей) в случае отказа в регистрации.
Интересно, что треть текста адмрегламента о регистрации (7 страниц) посвящены детализации процедуры обжалования незаконных решений юстиции. Видимо, чиновники понимают, что настолько жесткая процедура регистрации НКО вызовет волну недовольства, и заранее к ней готовятся. Более всего “радует”, что обращение с жалобой в суд автоматически (!) влечет за собой отказ в удовлетворении жалобы, поданной вышестоящему начальнику. Такое положение было и в прежнем регламенте, именно оно наряду с другими де факто нивелировало смысл обжалования “по инстанции”.
Конституция в статьях 45 и 46 закрепляет право граждан (их объединений) защищать свои права всеми незапрещенными законом способами: внесудебным и судебным. Причем выбор способа не лишает граждан (их объединения) воспользоваться и другими способами защиты.
Федеральный закон также не содержит таких ограничений. Единственным основаниям для отказа в удовлетворении жалобы может быть его необоснованность. В данном же случае Административный регламент допускает отказ в удовлетворении жалобы в вышестоящий орган гражданам и их объединениям лишь на том основании, что они воспользовались альтернативным конституционным способом защиты своих прав.
На проект этого административного регламента делали заключения независимые эксперты из Международного центра некоммерческого права, Пермской гражданской палаты и Центра ГРАНИ, Ресурсного правозащитного центра, Ассоциации АГОРА и некоторых других организаций. Игнорирование их позиции разработчиками из Минюста выхолащивает и саму идею административной реформы — учитывать мнение специалистов-практиков при регламентации государственных функций и услуг. Нам остается только провести масштабный срез с “контрольными закупками” по новому порядку регистрации российских НКО, который даст объективную картину и ответит на главный вопрос — сохраняется ли государственная политика по минимизации числа неправительственных организаций в России.
Павел Чиков, кандидат юридических наук,
Председатель Межрегиональной правозащитной Ассоциации "АГОРА"
С текстом нового административного регламента по регистрации НКО можно ознакомиться в рубрике "Документы-Минюст".
